Prounijna wykładnia prawa krajowego – znaczenie, zasady i zakres jej zastosowania

Wraz z przystąpieniem Polski do Wspólnot Europejskich  (obecnie, po zmianach, które weszły w życie 1 grudnia 2009 r. - Unii Europejskiej) i przyjęciem ich dorobku prawnego, organy administracyjne i sądownicze w Polsce stanęły przed problemem rozwiązywania kolizji pomiędzy aktami prawa krajowego i unijnego. Jedną z zasad służących rozwiązywaniu takich konfliktów jest tzw. zasada prounijnej wykładni prawa krajowego*.

 

System prawny Unii Europejskiej

 

Na początek jednak kilka zdań o systemie prawnym Unii Europejskiej. Dzieli się on na tzw. prawo pierwotne i prawo pochodne. Na prawo pierwotne składają się traktaty zawierane przez państwa członkowskie (umowy międzynarodowe). Prawo pochodne Unii Europejskiej (zwane też często wtórnym), to natomiast regulacje tworzone przez instytucje Unii Europejskiej w oparciu o postanowienia prawa pierwotnego. Obecnie umocowanie do wydawania aktów prawa wtórnego znajduje się w art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zgodnie z którym:

 

„W celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie.

Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich.

Dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków.

Decyzja wiąże w całości. Decyzja, która wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów.

Zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej.”

 

Zasada prounijnej wykładni prawa krajowego znajduje zastosowanie do wszystkich aktów wchodzących w skład systemu prawa Unii Europejskiej, niemniej największe znaczenie znajduje dla dyrektyw. Na zastosowaniu zasady prounijnej wykładni do dyrektyw skupiona będzie dalsza część niniejszego artykułu.

 

Wykładnia prawa

 

W celu precyzyjnego opisania zasady prounijnej wykładni prawa krajowego, zakresu i granic jej stosowania, przydatne wydaje się skrótowe przypomnienie podstawowych informacji dotyczących wykładni prawa. Wykładnia prawa jest procesem służącym ustaleniu treści normy prawnej, a więc reguły postępowania ustanowionej przez organ do tego uprawniony (np. Parlament) określonego kręgu adresatów w określonej sytuacji. W dużym uproszczeniu można więc powiedzieć, że wykładnia polega na wyjaśnieniu sensu przepisów prawnych. Dla celów niniejszego artykułu nie jest oczywiście konieczne szczegółowe opisywanie wszystkich wyróżnianych podziałów wykładni.  Istotne natomiast jest krótkie przypomnienie podziału ze względu na przyjętą metodę wykładni. Zgodnie z tym podziałem wyróżnia się:

 

I. Wykładnię językową –  dokonywaną na podstawie analizy języka.

Wykładnia językowa niejednokrotnie uznawana jest za najbardziej istotną metodę wykładni. W jej ramach wyróżnia się szereg dyrektyw interpretacyjnych, przykładowo:

  • gdy nie ma w tekście prawnych definicji legalnych, interpretowanym zwrotom prawnym nie należy nadawać znaczenia odmiennego od potocznego, chyba że istnieją dostateczne racje do przypisania im odmiennego znaczenia;
  • gdy tekst zawiera definicję legalną -  wprowadzoną w celu ustalenie wiążącego rozumienia poszczególnych terminów, to należy używać ich właśnie w tym znaczeniu;
  • co do zasady nie należy identycznym sformułowaniom w tym samym akcie prawnym nadawać różnych znaczeń.

 

II. Wykładnia celowościowa (teleologiczna)

Wykładnia celowościowa nakazuje uwzględnienie w procesie wykładni celi oraz funkcji, jakie ma spełniać interpretowana norma. W jej myśl przepisy prawne należy tak interpretować, aby osiągnąć cel nałożony przez ustawodawcę, jaki ma być w ich myśl zrealizowany.

 

III. Wykładnia systemowa

Wykładnia systemowa ma na celu ustalenie znaczenia normy prawnej przez określenie miejsca, jakie ma ta norma w akcie w jakim się znajduje oraz w całym systemie prawa. Celem tej wykładni jest wyeliminowanie luk i pozornych sprzeczności występujących w systemie prawa.

 

Zasada prounijnej wykładni przepisów prawa krajowego

 

Najogólniej mówiąc zasada prounijnej wykładni prawa krajowego statuuje obowiązek interpretowania prawa krajowego przez organy stosujące państw członkowskich Unii eEropejskiej zgodnie z prawem unijnym. Zasada ta została sformułowana przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości (obecnie, Trybunał Sprawiedliwości UE), a następnie rozwinięta przez orzecznictwo tego Sądu na przestrzeni lat. Obecnie, za podstawę prawną istnienia tej zasady przyjmuje się przepis art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, a w stosunku do dyrektyw również cytowany wyżej przepis art. 288 akapit 3 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

 

Jak już zasygnalizowano na wstępie, zasada prounijnej wykładni prawa krajowego odnosi się do całego systemu prawa Unii Europejskiej, ale decydujące znaczenie ma dla dyrektyw. Dyrektywa jest bowiem szczególnym typem aktu prawnego, który nie znajduje odpowiednika w krajowych porządkach prawnych państw członkowskich. Jej uchwalenie wyraża wolę zachowania politycznej równowagi pomiędzy kompetencjami Unii Europejskiej a kompetencjami państw członkowskich. Po wejściu w życie dyrektywy państwa członkowskie są zobowiązane do wszczęcia działań, które w określonym terminie zapewnią osiągnięcie rezultatu przewidzianego w dyrektywie, a więc do jej implementacji. Dyrektywa nie określa natomiast form i metod, jakie zostaną przyjęte do jego osiągnięcia. Przyjmuje się bowiem, że dyrektywa służy harmonizacji praw państw członkowskich, a więc zbliżaniu systemów prawnych państw członkowskich bez ich pełnej unifikacji. Z tego też względu dyrektywy, co do zasady, nie odnoszą skutku bezpośredniego, a więc jednostki nie mogą powoływać się na normy dyrektyw przed sądami i innymi organami stosującymi prawo.

 

Szczególnym zagadnieniem jest więc określenie zasad i granic prounijnej wykładni, a więc zakresu ingerencji dyrektyw (nie mających co do zasady skutku bezpośredniego) w porządek prawny ustalony przez akty prawa krajowego. Ma to zasadnicze znaczenie w przypadku oceny ograniczenia albo uzyskania uprawnień przez określone podmioty. W wyniku zastosowania tej zasady może zatem dojść zarówno do pogorszenia, jak i polepszenia ich pozycji prawnej. Przede wszystkim, w procesie stosowania prowspólnotowej wykładni, normy prawne prawa krajowego powinny być interpretowane w celu zapewnienia zgodności z prawem Unii Europejskiej tak dalece, jak jest to możliwe na podstawie prawa krajowego, w świetle treści i celu dyrektywy, aby osiągnąć rezultat w niej określony. Powszechnie uznaje się w związku z tym, że wykładnia prounijna nie może być wykładnią contra legem, a więc że w wyniku jej stosowania nie jest możliwe ustalenie treści normy wynikającej z przepisów krajowych, która byłaby niezgodna z sensem językowym tych przepisów. Wniosek taki potwierdza analiza orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE.[1]

 

Należy więc podkreślić, że obowiązkiem sądu (lub innego organu stosującego prawo), w sytuacji stwierdzenia sprzeczności między przepisem prawa krajowego, a przepisem dyrektywy, jest najpierw podjęcie próby prounijnej wykładni przepisu prawa krajowego. Zgodnie z najbardziej aktualnym orzeczenictwem Trybunału Sprawiedliwości UE oraz Sądu Najwyższego, obowiązek prounijnej wykładni niezgodnego z prawem unijnym przepisu sięga tak daleko, że sąd krajowy może pominąć (nie zastosować) przepis prawa krajowego i w jego miejsce zastosować inny przepis prawa krajowego, który będzie zgodny z dyrektywą lub którego wykładnia taką zgodność pozwoli uzyskać.[2]

 

Zgodnie natomiast z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny: „Aby dokonać pełnej oceny zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, należy oczywiście odwołać się nie tylko do litery przepisu, ale również poznać jego kontekst, miejsce w systemie, funkcje i cele, którym służy. Przy czym sędzia krajowy nie może zapominać, że interpretacja danego przepisu krajowego powinna być dokonywana z punktu widzenia jego celu i ogólnego systemu regulacji, którego jest częścią.[3] Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla więc, że obowiązek prounijnej wykładni nie może zakończyć się na etapie porównania brzmienia przepisów prawa krajowego i unijnego, ale konieczne może być również dokonanie interpretacji systemowej i celowościowej przepisu prawa krajowego, w celu uniknięcia konfliktu z normą dyrektywy.

 

Pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny zasługuje w pełni na aprobatę. Wymaga bowiem przypomnienia, że dyrektywa obliguje państwa członkowskie do osiągnięcia określonego w niej rezultatu, pozostawiając jednocześnie swobodę wyboru formy i środków, które doprowadzą do jego osiągnięcia. Zgodnie natomiast z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE najważniejszym kryterium oceny właściwego funkcjonowania norm dyrektyw w prawie krajowym jest zapewnienie im pełnej praktycznej efektywności i w ten sposób pełne osiągnięcie wyznaczonego rezultatu. Ocena prawidłowości środków implementacyjnych jest z kolei dokonywana z punktu widzenia ich kompletności, jasności, jednoznaczności i precyzyjności.  Tylko więc przy uwzględnieniu zasady prounijnej interpretacji przepisów prawa krajowego z uwzględnieniem zarówno wykładni językowej, systemowej i celowościowej, pozwala na ocenę, czy został spełniony rezultat określony w dyrektywie, a tym samym czy implementacja przez ustawodawcę krajowego przepisów dyrektywy została dokonana w sposób prawidłowy.

 

Granice wykładni prounijnej

 

Spójność poglądów przedstawianych w najnowszych orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości UE oraz Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozwala na wyciągnięcie pewnych wniosków, co do zakresu wykładni prowspólnotowej przepisów prawa krajowego. Przede wszystkim, organy stosujące prawa powinny stosować prounijną interpretację przepisów prawa krajowego tak dalece, jak to możliwe. Nie jest więc właściwe poprzestanie na dokonaniu wykładni językowej przepisu, jeżeli nie pozwala ona na osiągnięciu rezultatu wyznaczonego w dyrektywie. Konieczne jest również dokonanie wykładni systemowej i celowościowej danego przepisu.

 

Jeżeli w wyniku wykładni przepisu prawa krajowego nie jest możliwe usunięcie sprzeczności z przepisem dyrektywy, organ stosujący prawo może odmówić stosowania przepisu prawa krajowego i zastosować w jego miejsce inny przepis prawa krajowego, który pozwoli na urzeczywistnienie celów dyrektywy. Należy też przypomnieć, że dokonanie prounijnej interpretacji może być utrudnione ze względu na niejasność przepisów samej dyrektywy. W takim wypadku, sąd dokonujący wykładni przepisów prawa polskiego ma oczywiście możliwość zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości UE o wykładnię przepisu prawa UE, zgodnie z przepisem art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

 

Warunki bezpośredniego stosowania przepisów dyrektyw

 

Jeśli po dokonaniu wskazanych wyżej zabiegów interpretacyjnych sąd państwa członkowskiego dojdzie do wniosku, że nie ma możliwości dokonania takiej wykładni przepisów prawa krajowego, która pozwalałaby na zapewnienie zgodności z celem dyrektywy, należy również rozpatrzyć możliwość zastosowania bezpośrednio przepisu dyrektywy. Dyrektywa zasadniczo nie wywołuje bezpośredniego skutku, niemniej zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, jednostki mają prawo powoływania się na bezpośrednio skuteczne przepisy dyrektyw przed sądami krajowymi, gdy państwo nie dokonało w terminie transpozycji tej dyrektywy do prawa krajowego oraz gdy dokonana transpozycja jest nieprawidłowa.[4] Jest to tzw. bezpośredni skutek wertykalny, gdyż nieimplementowany (lub niewłaściwie implementowany) przepis dyrektywy, może być powoływany wyłącznie w stosunkach między jednostkami a państwem (organami i instytucjami stosującymi władzę państwową) . Skutek bezpośredni w takiej sytuacji polega na tym, że organ krajowy odmawia zastosowania przepisu prawa krajowego, a stosuje odpowiednie postanowienia dyrektywy, po czym bezpośrednio na nich (bez dokonywania prounijnej wykładni przepisu prawa krajowego) opiera swoje rozstrzygnięcie. Przyjmuje się, że bezpośredni skutek ma w takim wypadku charakter sankcji za nieprawidłową lub nieterminową implementację dyrektywy.

 

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Sprawiedliwości UE, warunkiem bezpośredniego zastosowania przepisu dyrektywy jest aby był on wystarczająco jasny, precyzyjny i bezwarunkowy. Jeżeli przepis dyrektywy spełnia wymienione wyżej warunki jednostka może powołać się przed sądem krajowym bezpośrednio na ten przepis, wywodząc z niego korzystne dla siebie skutki.[5] Przyjmuje się, że bezpośrednia skuteczność norm dyrektyw może być podnoszona przez strony w każdym postępowaniu, w którym stosuje się normy prawa krajowego. W doktrynie wyraźny jest pogląd, że organ stosujący prawo ma również obowiązek stosowania norm prawa unijnego z urzędu na tych samych zasadach, co norm prawa krajowego. Należy również dodać, że w przypadku wątpliwości sądu, co do możliwości bezpośredniego zastosowania przepisu dyrektywy, istnieje możliwość wystąpienia z odpowiednim pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości UE czy przepis ten jest wystarczająco jasny, precyzyjny i bezwarunkowy i może w związku z tym być stosowany bezpośrednio.[6] W braku możliwości bezpośredniego zastosowania przepisu dyrektywy, jednostki poszkodowane w wyniku braku lub niewłaściwej implementacji dyrektywy są uprawnione do wystąpienia o odszkodowanie od państwa, które nie dokonało implementacji.

  

Podsumowanie

 

Najnowsze orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości i sądów krajowych pozwala na określenie do pewnego stopnia granic zasady prounijnej wykładni przepisów krajowych. Nalezy przyjąć, że w celu zapewnienia zgodności z prawem Unii Europejskiej przepis prawa krajowego należy interpretować tak dalece, jak jest to możliwe na podstawie prawa krajowego, w świetle treści i celu dyrektywy, aby osiągnąć rezultat w niej określony. Wykładnia prounijna nie może być wykładnią contra legem, niemniej organ stosujący prawo nie powinien poprzestawać na dokonaniu wykładni językowej lecz uwzględnić również wykładnię celowościową i systemową interpretowanego przepisu. Prounijna wykładnia przepisów prawa krajowego może również doprowadzić do sytuacji, w której  sąd krajowy pominie przepis prawa krajowego i w jego miejsce zastosuje inny przepis prawa krajowego, który będzie zgodny z dyrektywą lub którego wykładnia taką zgodność pozwoli uzyskać.

 

Jeżeli powyższe zabiegi interpretacyjne nie doprowadzą do zapewnienia zgodności z dyrektywą, oznacza to, że nie doszło do implementacji lub doszło do nieprawidłowej implementacji przepisów dyrektywy do prawa krajowego. Jeżeli przepis dyrektywy jest wystarczająco jasny, precyzyjny i bezwarunkowy, jednostka może powołać się przed sądem na ten przepis w postępowaniu przed sądem krajowym bezposrednio. W przeciwnym wypadku istnieje możliwość wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie od państwa z tytułu nieprawidłowej implementacji przepisów dyrektywy.

 

Dominik Szepietowski



Autor jest aplikantem radcowskim, absolwentem Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.

[1] Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z 24 stycznia 2012 r. w sprawie C-282/10 Dominguez, www.curia.eu, pkt 25 i powołane tam orzecznictwo.

[2] Tak, Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 października 2012 r., sygn.. akt III SK 3/12 oraz z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn.. akt III SK 23/12. Analogicznie Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z 24 stycznia 2012 r. w sprawie C-282/10 Dominguez, www.curia.eu, pkt 26-32).

[3] Tak, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2012 r., sygn.. akt I FSK 1781/2011.

[4] Wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 12 lipca 2012 r. Sprawy połączone C-55/11, C-57/11 i C-58/11 Vodafone Espana i in., www.curia.eu, pkt 37 i powołane tak orzecznictwo.

[5] Ibidem. Stanowisko to jest również podzielane w orzecznictwie sądów krajowych, przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2012 r., sygn.. akt I FSK 847/11.

[6] Tak, Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 października 2012 r., sygn.. akt III SK 3/12.



* Przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony, zwana również wykładnią prowspólnotową. Inne używane nazwy nazwy to: wykładnia zgodna, wykładnia na korzyść prawa unijnego, wykładnia przychylna oraz wykładnia w zgodzie z prawem unijnym.

Komentarze
Mariusz Cyran
- 10 grudzień 2014 at 07:43

Szanowny Panie, wpis na Pana blogu jest przygotowany profesjonalnie i krótkich słowach przedstawia to co jest istotne w kwestii prounijnej wykładni. Zachęcam do dalszego publikowania.
Napisz komentarz
Captcha

OIRP Warszawa

Media

Szukaj

Kontakt

Kancelaria Radcy Prawnego

Radosław Mytkowski

 

al. Wilanowska 7 a l. 32
02-765 Warszawa

tel: 604 142 074

e-mail: Ten adres pocztowy jest chroniony przed spamowaniem. Aby go zobaczyć, konieczne jest włączenie obsługi JavaScript.